《關(guān)于2023年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃執行情況與2024年國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展計劃草案的報告》提出，推進(jìn)公共數據資源管理和運營(yíng)機制改革，加快公共數據授權運營(yíng)試點(diǎn)和應用示范，推動(dòng)建立企業(yè)數據公平授權合理使用機制。首屆全國數據工作會(huì )議指出，國家數據局將明確公共數據授權運營(yíng)的合規政策和管理要求，激發(fā)數據供給動(dòng)力和市場(chǎng)創(chuàng )新活力。對我國公共數據授權運營(yíng)的主要模式和難點(diǎn)進(jìn)行梳理，可以幫助樹(shù)立公共數據授權運營(yíng)典型模式，推進(jìn)公共數據作為新質(zhì)生產(chǎn)力的價(jià)值釋放。

公共數據授權運營(yíng)主要模式：區分場(chǎng)景授權為主目前全國已有20多個(gè)省市陸續成立了數據集團公司或者數據科技公司作為公共數據授權運營(yíng)建設主體，一般采用統一授權、分場(chǎng)景授權、分級授權等不同授權運營(yíng)方式。

（一）統一授權模式數據管理部門(mén)不區分場(chǎng)景將屬地所有公共數據一攬子授權給運營(yíng)主體進(jìn)行開(kāi)發(fā)、運營(yíng)和生態(tài)建設，如福建、山西等。統一授權并不意味著(zhù)獨家授權，在相關(guān)省份的文件和政策中均未發(fā)現關(guān)于獨家授權的表述，這為后續更多參與角色的加入留下了空間。

圖1：公共數據授權運營(yíng)統一授權模式

（二）分場(chǎng)景授權模式數據管理部門(mén)區分應用場(chǎng)景將公共數據授權給運營(yíng)主體進(jìn)行運營(yíng)平臺建設和產(chǎn)品研發(fā)，如北京的金融專(zhuān)區授權、浙江的醫療數據授權等。分場(chǎng)景授權不意味著(zhù)獨家授權，比如浙江將公共醫療數據授權給了阿里健康、溫州卓健、國數聯(lián)仁等多個(gè)運營(yíng)主體進(jìn)行運營(yíng)。

圖2：公共數據授權運營(yíng)分場(chǎng)景授權模式

（三）分級授權模式首先由數據管理部門(mén)將屬地公共數據授權給綜合運營(yíng)方進(jìn)行建設運營(yíng)，其次由數據來(lái)源部門(mén)區分場(chǎng)景交給數據開(kāi)發(fā)方進(jìn)行產(chǎn)品研發(fā)，如濟南、廈門(mén)等。此模式既保證了運營(yíng)環(huán)節的效率，也發(fā)揮了開(kāi)發(fā)環(huán)節的市場(chǎng)化作用。

圖3：公共數據授權運營(yíng)分地域分級授權模式研究發(fā)現，采用分場(chǎng)景授權和分級授權運營(yíng)兩種方式的省市數量最多，而真正采用統一授權的地方只有福建和山西。

公共數據授權運營(yíng)現存問(wèn)題（一）頂層政策文件尚未公布目前國家級關(guān)于公共數據授權運營(yíng)的政策文件尚未公布，各地在探索公共數據授權運營(yíng)的過(guò)程中出現了多元化的發(fā)展方向與實(shí)踐模式。一方面，有些地區在實(shí)施公共數據授權運營(yíng)時(shí)側重于其社會(huì )公益屬性，強調通過(guò)合理合法的數據共享和使用，提升公共服務(wù)效率和社會(huì )治理水平，促進(jìn)民生福祉和社會(huì )公平正義。另一方面，也有部分地區傾向于發(fā)掘公共數據的市場(chǎng)價(jià)值，探索通過(guò)授權給企業(yè)或其他市場(chǎng)主體運營(yíng)公共數據，進(jìn)而創(chuàng )造經(jīng)濟效益，推動(dòng)數字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強區域經(jīng)濟活力。這種情況下，如何確保數據產(chǎn)品的定價(jià)合理、運營(yíng)收益分配公正以及數據安全和隱私保護成為關(guān)鍵問(wèn)題。然而各地對于數據產(chǎn)權歸屬、使用權界定、數據權益的表述尚未統一和明確，營(yíng)利性和公益性的平衡也很難把握。（二）管運模式尚未統一根據目前實(shí)踐經(jīng)驗，各地呈現管運一體和管運分離兩種模式。管運一體模式下，授權運營(yíng)主體不僅具備匯聚、治理等公共數據運營(yíng)權，還具備數據產(chǎn)品開(kāi)發(fā)商篩選等管理權限，如《廈門(mén)市公共數據共享開(kāi)放管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》指出，一級開(kāi)發(fā)主體負責公共數據融合開(kāi)發(fā)平臺、運營(yíng)相關(guān)工作，以及公共數據資源處理、開(kāi)發(fā)目錄發(fā)布、需求對接、申請審核等，一級開(kāi)發(fā)主體與二級開(kāi)發(fā)主體簽訂公共數據開(kāi)發(fā)利用協(xié)議。在管運分離模式下，授權運營(yíng)方具備公共數據運營(yíng)權，但不具備數據管理權，如《安徽省公共數據授權運營(yíng)管理辦法（試行）》明確了堅持統籌管理、需求驅動(dòng)、管運分離、安全可控的原則。（三）全流程動(dòng)態(tài)披露機制尚未建立對公共數據授權運營(yíng)進(jìn)行全生命周期管理已基本成為各地文件原則性要求共識，但對現有省市公共數據授權運營(yíng)辦法的梳理發(fā)現，大部分地區對授權運營(yíng)主體的選擇提出了申請報名、評估和公示的要求，但對公共數據授權運營(yíng)的產(chǎn)業(yè)鏈下游，授權運營(yíng)主體和社會(huì )開(kāi)發(fā)主體的審批、合作以及后續的產(chǎn)品流通并未作出明確要求。（四）資產(chǎn)化路徑尚未明晰目前對于公共數據授權運營(yíng)的實(shí)踐和研究聚焦制度設計、基礎設施建設、產(chǎn)品運營(yíng)體系梳理等方面，對于公共數據的資產(chǎn)化路徑研究和實(shí)踐都尚未開(kāi)始。究其原因，一是行政事業(yè)單位數據資產(chǎn)可以認為是公共數據資產(chǎn)的一部分，由于公共數據資產(chǎn)的公共屬性和國有屬性，各級政府的風(fēng)險意識更強、安全要求更高，對探索性的資產(chǎn)化應用更為謹慎。二是企業(yè)數據的資產(chǎn)化創(chuàng )新實(shí)踐剛剛起步，僅部分企業(yè)探索進(jìn)行數據資產(chǎn)入表、估值和資產(chǎn)化應用，尚未形成普適性的方法論、典型模式和參考體系。三是公共數據在估值定價(jià)方面更加困難。中評協(xié)對于數據資產(chǎn)估值建議了收益法、成本法和市場(chǎng)法。對于收益法，企業(yè)數據資產(chǎn)估值面臨的關(guān)鍵挑戰是如何將數據產(chǎn)生的收入同其他收入分離出來(lái)；公共數據授權運營(yíng)剛剛起步，經(jīng)營(yíng)模式和盈利模式都在探索中，收益預測更加困難。對于成本法，企業(yè)數據有強烈的業(yè)務(wù)伴生性，大部分數據來(lái)自公司自身的經(jīng)濟活動(dòng)或交易過(guò)程的副產(chǎn)品，而非外購，要么無(wú)需生產(chǎn)成本，要么難以估算隱含的成本；公共數據更是如此，大多是在提供公共服務(wù)的履職過(guò)程中產(chǎn)生的數據，在成本分攤方面存在精細化管理不足的問(wèn)題。對于市場(chǎng)法，公共數據和企業(yè)數據一樣面臨公允價(jià)值難題，缺少可比較的成熟案例或可參照的市場(chǎng)標的，無(wú)法確定市場(chǎng)公允價(jià)值。

公共數據授權運營(yíng)發(fā)展趨勢研判（一）以?xún)r(jià)格機制為代表的公共數據頂層政策機制將會(huì )明確《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構建數據基礎制度更好發(fā)揮數據要素作用的意見(jiàn)》指出，“支持探索多樣化、符合數據要素特性的定價(jià)模式和價(jià)格形成機制，推動(dòng)用于數字化發(fā)展的公共數據按政府指導定價(jià)有償使用”，明確提出了公共數據的價(jià)格機制的政策要求。2024年全國兩會(huì )后，“研究建立公共數據價(jià)格形成機制”已被國家發(fā)改委確定為2024年六個(gè)持續深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革之一。國家數據局成立后，有關(guān)負責人表示將明確公共數據授權運營(yíng)的合規政策和管理要求。由此可見(jiàn)，公共數據定價(jià)問(wèn)題將成為國家層面重點(diǎn)攻克的難點(diǎn)之一，公共數據授權運營(yíng)的合規管理政策文件有望出臺。（二）公共數據授權運營(yíng)將會(huì )帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)進(jìn)一步繁榮從乘數效應看，2023年12月，國家數據局等17部委聯(lián)合印發(fā)《“數據要素×”三年行動(dòng)計劃（2024—2026年）》，明確了發(fā)揮數據要素放大、疊加、倍增作用的“任務(wù)書(shū)”，構建了以數據為關(guān)鍵要素的數字經(jīng)濟“施工圖”，找到了數據要素推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的“金鑰匙”。公共數據是數據要素的主要數據源，通過(guò)推動(dòng)公共數據的開(kāi)發(fā)利用，預計將加速工業(yè)制造、現代農業(yè)、商貿流通、交通運輸、金融服務(wù)等產(chǎn)業(yè)數字化轉型發(fā)展。從價(jià)值釋放路徑看，政府和公共事業(yè)單位提供原始的公共數據，通過(guò)建立授權運營(yíng)機制對原始公共數據進(jìn)行治理和加工，企業(yè)在此基礎上區分應用場(chǎng)景進(jìn)行深層次加工處理，形成數據產(chǎn)品入場(chǎng)交易，場(chǎng)內交易可以形成數據產(chǎn)品交易憑證，規?；笮纬傻膱?chǎng)內公允價(jià)格可以為公共數據資產(chǎn)的會(huì )計實(shí)現方式和估值體系提供有力依據，在此基礎上通過(guò)質(zhì)押、債券等方式開(kāi)展公共數據資產(chǎn)創(chuàng )新應用，暢通公共數據資產(chǎn)價(jià)值釋放通道，帶動(dòng)區域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究表明，2011—2019年，數據資本每增加1%,可以帶動(dòng) GDP增長(cháng)約0.19%，數據資本對經(jīng)濟增長(cháng)率的平均貢獻率達到34.46%。預計隨著(zhù)數據要素X和公共數據授權運營(yíng)資產(chǎn)化的逐步開(kāi)展，公共數據對于經(jīng)濟增長(cháng)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動(dòng)作用會(huì )更加凸顯。（三）推動(dòng)公共數據產(chǎn)品入場(chǎng)交易或是數據要素市場(chǎng)公允價(jià)值困境破題關(guān)鍵目前大部分地區公共數據授權運營(yíng)政策文件中對于公共數據入場(chǎng)交易多采用“鼓勵”、“推薦”等表述，僅貴州等地明確要求公共數據產(chǎn)品入場(chǎng)交易，事實(shí)上無(wú)論是破解公允價(jià)值難題，還是公共數據全生命周期監管和動(dòng)態(tài)披露的需要，都需要數據交易平臺發(fā)揮更大的作用。缺乏公允價(jià)值是公共數據或者數據要素價(jià)值評估的難題，而缺乏公允價(jià)值是由于數據交易市場(chǎng)規模小和不活躍導致的，根據平臺理論，數據交易市場(chǎng)不活躍，數據交易平臺網(wǎng)絡(luò )效應不充分，是由于數據產(chǎn)品的標準化程度低導致的。而相對于其他數據，公共數據標準化程度較高，規模較大，政策執行力度較強，因此推動(dòng)公共數據產(chǎn)品入場(chǎng)交易，規?；笮纬删W(wǎng)絡(luò )效應，從而吸引其他企業(yè)數據入場(chǎng)或許是破解公允價(jià)值難題的關(guān)鍵。

圖4：公共數據資產(chǎn)化應用路徑探析

（四）安全合規前提下的公共數據資產(chǎn)化探索將會(huì )逐步展開(kāi)財政部對于行政事業(yè)單位數據資產(chǎn)的管理要求對公共數據資產(chǎn)創(chuàng )新應用提出了更高的安全合規要求，在安全可信、合規披露、定期報備的基礎上，公共數據資產(chǎn)實(shí)際上已具備了開(kāi)展資產(chǎn)化創(chuàng )新應用的需求和條件。一是公共數據價(jià)值釋放的內在要求。各地政府在開(kāi)展公共數據授權過(guò)程中，除了促進(jìn)公共數據開(kāi)發(fā)利用目的以外，也希望能夠實(shí)現財政收入增長(cháng)和帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而數據資產(chǎn)化是數據要素價(jià)值釋放的高階形態(tài)，已有企業(yè)通過(guò)數據資產(chǎn)進(jìn)行融資、質(zhì)押等資產(chǎn)化創(chuàng )新應用的成功案例。二是監管部門(mén)已明確將重點(diǎn)解決公共數據價(jià)格機制問(wèn)題。價(jià)格機制是數據要素價(jià)值釋放的基礎和關(guān)鍵，公共數據資產(chǎn)估值定價(jià)是公共數據價(jià)格機制的重要組成部分，也是資產(chǎn)化應用的先決條件。三是場(chǎng)內交易可以為公共數據資產(chǎn)化應用提供合規披露和全流程監管環(huán)境。公共數據授權運營(yíng)—公共數據產(chǎn)品流通—公共數據資產(chǎn)化應用的價(jià)值釋放路徑已具備了政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎，根據對前期企業(yè)數據產(chǎn)品資產(chǎn)化應用的研究成果，數據產(chǎn)品是資產(chǎn)確認的最佳形態(tài)和標的物，場(chǎng)內數據資產(chǎn)憑證是金融機構進(jìn)行風(fēng)險、收益評估的有力佐證，因此推動(dòng)公共數據資源/產(chǎn)品入場(chǎng)交易將會(huì )給公共數據資產(chǎn)化應用提供重要安全合規保障。